La légitimation des périmètres par les diagnostics

Pour saisir l’ambiguïté des diagnostics stratégiques, c’est vers les enjeux de pouvoir que représente la définition des périmètres qu’il faut se pencher. Aux termes de l’article 22 de la LOADDT de 1999, c’est « après avis conforme de la ou des conférences régionales de l'aménagement et du développement du territoire intéressées et après avis de la ou des commissions départementales de la coopération intercommunale compétentes » que le Préfet de Région arrête le périmètre d’étude des Pays. Par rapport à la LOADT de 1995, la logique est inversée. C’est désormais la compétence du Département et l’avis de Commission Départementale de la Coopération Intercommunale qui sont subsidiaires.

L’importance de ce changement institutionnel tient d’une part à la prééminence donnée à la Région au détriment du Département et d’autre part à la légitimation de la décision par la production de connaissance sur le territoire et pour le territoire. En effet, la création d’un « territoire pertinent » passe par la définition d’un périmètre d’étude qui est validé par la Conférence Régionale d’Aménagement et de Développement Territorial (CRADT).

La CRADT est au niveau régional, le seul organisme doté de compétences larges, dont l’ordre du jour est fixé par le Préfet de Région et le Président de la Région. Elle est l’enceinte où peut s’installer une discussion approfondie entre élus et socio-professionnels sur l'aménagement et le développement du territoire. Elle est de surcroît l’outil incontournable pour la mise en place du Schéma Régional d’Aménagement du Territoire. C’est dans ce cadre de discussion politique ouvert à la société civile que prend toute son importance le débat sur le maillage territorial. En effet, si le Pays se veut un espace de planification et de coopération, il ne peut d’emblée s’appuyer sur l’arbitraire des grands élus. La publicité des débats les oblige à produire des éléments objectifs justifiant leur position.

L’ingénierie territoriale joue un rôle clé de légitimation de cette phase de l’action publique. Ses travaux n’emportent pas la décision, ils sont des ressources qu’utilisent les élus pour justifier leur proposition de regroupement politique à orientation économique. Mais en réalité le territoire « dit pertinent » est un territoire suffisamment argumenté par des études et des cartes pour rendre acceptable, voire justifier le partage politique entre les quelques notables qui dominent le jeu politique local sur fond de recomposition intercommunale.

‘« R Nous Région, c’était la position de l’ancien exécutif, on va avoir une discussion avec notre nouveau vice président, c’est la raison pour laquelle je dis bien que c’était la position de l’ancien exécutif. Il disait : la Région n’a pas les moyens et ne veut pas s’immiscer dans les discussions politiques de terrain, ce qui fait que sur le Beaujolais, on a eu la même discussion pour le Roannais, sur la partie Amplepuis Thizy, c’est vrai que nous, Région, s’ils nous avaient dit : le territoire c’est une toute petite partie de l’Ain, on aurait tout à fait admis cela. Sauf que là, ça s’est joué entre les deux présidents des Conseils généraux, ils ont décidé qu’on ne pourrait pas faire sauter les frontières départementales. Dont acte. On peut le regretter parce que les échanges se font et on voit bien que la Saône n’est pas du tout une frontière, c’est bien un lien plus qu’une frontière. Dont acte. Nous on se dit quand même que même si le Pays Beaujolais reste sur le Rhône, les échanges entre territoires voisins continuent que des coopérations peuvent se mettre en place. On est bien conscient de cela, sauf que la position de l’ancien exécutif c’était de ne pas être normatif là-dessus. On s’y est tenu. Mais même à l’intérieur du Beaujolais, on sent bien qu’il y a encore des soubresauts. A un moment donné, l’État a fait comme la Région, c’est un Pays, la Région n’a donné qu’un avis sur le périmètre, c’est le Préfet qui a accepté. Donc nous on a donné un avis. Le périmètre est acté par Préfet de Région, pas par le Préfet de Département. Donc si le Préfet de Région l’avait souhaité, il aurait pu le faire, mais il ne l’a pas fait non plus. Donc l’État et la Région sur le Pays sont assez proches dans la volonté de ne pas faire contre, de respecter la volonté des chefs de projets. »
Entretien n° 20 du 8 avril 2004’

La politique de l’emploi-formation composante du développement territorial n’échappe pas à cette donnée structurelle de l’action publique territoriale. La convergence des périmètres territoriaux, essentielle à la pertinence des diagnostics d’action, est soumise au jeu des notables qui, sur fonds concurrence institutionnelle cherchent autant à collaborer qu’à se neutraliser. La coopération intercommunale qui s’instaure au sein du Pays ouvre un nouvel espace politique qui, à terme pourrait marginaliser le Département au profit de la Région et des communautés d’agglomérations. Il peut être une opportunité comme une menace pour les élus en place. La meilleure façon de contrôler l’incertitude c’est de participer aux modalités de sa mise en œuvre. Le cumul, il est inutile de le développer ici est une donnée structurelle du gouvernement local, c’est une ressource politique qui place les élus au centre d’un réseau relationnel qui renforce leur capacité à influencer le partage politique du territoire.