Du local au national, quand la périphérie contrôle le centre

Pourtant dans un environnement en mutation, la question de l’évolution de l’architecture institutionnelle locale saturée de politiques territoriales erratiques est posée. Le découpage territorial pertinent, vieux serpent de mer de la vie politique française refait surface²⁵⁰. En réponse, le projet de LOADDT « vise à fournir un cadre pour l'élaboration de la nouvelle génération des Contrats de Plan État-Régions et s'inscrit dans un dispositif plus large, qui vise à simplifier l'organisation des territoires (projet de loi relatif à l'organisation urbaine et à la simplification de la coopération intercommunale (n°1155), dit "projet de loi Chevènement") et à codifier les interventions économiques des collectivités territoriales (projet de loi préparé par M .Emile Zuccarelli). Il s'inscrit dans une évolution des politiques d'aménagement du territoire amorcée depuis le début de la décennie ».²⁵¹

Au cours de la navette parlementaire des positions irréconciliables s’affrontent sur les multiples enjeux de cette loi. Par exemple, après la première lecture du projet de loi devant l’Assemblée Nationale, Dominique VOYNET, Ministre de l’aménagement et du développement territorial affirme : « Contrairement à la loi du 4 février 1995, les Pays qui sont des territoires de projet, n'ont pas vocation par eux-mêmes à devenir un niveau d'intercommunalité ou un arrondissement, et sont, à ce titre, moins déstabilisateurs pour les départements que le dispositif de l'article 24 de la loi du 4 février 1995 ».

Trois ans plus tard, le Gouvernement RAFFARIN prépare l’acte II de la décentralisation, « la mère de toutes les réformes » selon les termes du Premier Ministre. A la question posée par un journaliste²⁵² : «Êtes-vous d’accord avec le projet du gouvernement de donner plus de pouvoir aux départements dans la définition des Pays ? »,l’ancienne Ministre de l’aménagement et du développement territorial répond : « L’urgence aujourd’hui, est de clarifier la répartition des compétences entre les collectivités, de réformer la fiscalité locale et de remettre en cause ce qui n’a plus de sens : le canton et le mode de scrutin des conseillers généraux. J’avais cru comprendre que la deuxième étape de la décentralisation devait consacrer le rôle de la Région….Si le gouvernement départementalise les politiques territoriales, il reviendra 30 ans en arrière, à l’époque d’avant les lois Deferre. ».

A la lumière de ces déclarations, on comprend que la place du Département dans l’architecture institutionnelle locale est un des points d’oppositions majeurs des débats parlementaires relatifs à la LOADDT. A la fois collectivité territoriale, niveau d’administration déconcentré de l’État, Préfecture, le Département doit se positionner entre la Région, l’agglomération et les Pays dans le système local²⁵³.

Vision naturaliste du territoire contre vision constructiviste du territoire

Sur la question de la définition du périmètre des Pays, deux logiques peuvent être dégagées dans les débats parlementaires qui ont façonné la LOADDT.

La première est celle du territoire constaté. Sur la base du volontariat, les communes regroupées en EPCI se fédèrent en Pays. Le représentant de l’État au niveau régional se cantonne à valider la décision des élus locaux, le périmètre est reconnu par la Commission Départementale de la Coopération Intercommunale et le Conseil général. La compétence de la Région et de la Conférence Régionale d’Aménagement et Développement du Territoire (CRADT) sont subsidiaires. Les partisans de cette solution, dont Patrick OLLIER, ancien rapporteur de la Loi d’Orientation d’Aménagement et de Développement du Territoire de 1995 est un des représentants, ont déposé plusieurs amendements dans ce sens. Dans une intervention en commission, il déplore « que le projet de loi abandonne une notion fondamentale, celle de constatation du Pays, notion pourtant synonyme de liberté pour les communes participant au Pays et d'engagement volontaire de celles-ci. Il s'est élevé contre la disparition de cette notion qui fondait les articles sur les Pays de la loi du 4 février 1995 et qui avait pour effet de ne donner au Préfet que le seul pouvoir de publier la liste des communes faisant partie du Pays. Il a regretté que, désormais, l'administration, en la personne du Préfet de Région, soit appelée à délimiter le périmètre pertinent du Pays. Il a souhaité qu'une rédaction plus souple et consensuelle de cet article puisse être trouvée en ce qui concerne la reconnaissance des Pays ». ²⁵⁴

La seconde logique ouvre une perspective planificatrice. Elle fait du Pays et de l’agglomération les instruments de l’aménagement du territoire. Le Préfet de Région arrête le périmètre sur la base d’avis conforme de la CRADTet de l’avis consultatif de la Commission Départementale de la Coopération Intercommunale. Cette orientation qui permet d’échapper au « réflexe départementaliste » qui pourrait limiter l’étendue du Pays aux frontières du Département est retenue. La position de Philippe DURON, rapporteur du projet est la suivante : « Reconnaissant que certaines craintes ne sont pas totalement infondées, il a observé qu'il proposerait un amendement visant à garantir la liberté des élus tout en évitant la constitution, regrettable, de Pays de circonstance. Il a précisé que la liberté du Préfet de Région pour déterminer le périmètre du Pays n'était pas totale puisqu'il devait s'entourer de l'avis de la conférence régionale de l'aménagement et du développement du territoire, qui comprend des représentants de toutes les collectivités territoriales, mais il a souhaité qu'une consultation de la commission interdépartementale de la coopération intercommunale soit également instituée ».

En somme, la définition et la reconnaissance des Pays laissent apparaître une double ligne de séparation. D’une part, une distinction entre les constructivistes et les naturalistes. Les premiers sont partisans de l’intervention active de l’État dans la définition du Pays : ils mettent en avant le projet de développement et la planification avant la constatation physique du territoire auquel ils s’appliquent. Autrement dit, le périmètre d’étude est consubstantiel à cette idée de territoire. La production de savoir sur le territoire, pour le compte du territoire est un élément essentiel de l’action publique ouverte à des acteurs de la société civile. L’étude, la prospective nécessaire légitiment la définition du périmètre du Pays.

Les seconds sont les tenants du Pays constaté, une sorte de vision d’un Pays « naturel » qui ménage l’équilibre des pouvoirs en place en maintenant la prépondérance de l’échelon départemental et l’autonomie des communes. En conséquence, le périmètre d’étude est inutile. C’est davantage l’expérience que l’expérimentation qui compte.

D’autre part, la distinction est nette entre les partisans de la prééminence de la Région et les tenants du statu quo qui sont favorables à l’institution départementale. Pour les « régionalistes », la mise en cohérence de l’aménagement du territoire passe par les Contrats de Plan État-Région dont le Pays serait avec l’agglomération, le volet territorial. A cet égard, la réactivation de la CRADT instituée par la LOADT de 1995 est un enjeu important puisqu’elle est un outil de prospective et de démocratie participative, jusque là, très peu utilisé.

Lors de la discussion de l’article 6 -première lecture devant l’Assemblée Nationale- de la loi portant sur ladite CRADT, on peut lire : « S'agissant du périmètre des Pays, il –le rapporteur- a observé qu'il était nécessaire de faire une synthèse de deux éléments, d'une part, la nécessité d'organiser le territoire à partir de la région, ce qui conduit à privilégier l'avis de la conférence régionale de l'aménagement et du développement du territoire (CRADT), car elle peut avoir une vision d'ensemble du territoire, et la nécessité d'une vision plus proche du terrain, ce qui le conduit à proposer la consultation de la commission départementale de la coopération intercommunale (CDCI), car elle peut disposer de meilleurs éléments d'appréciation.

Il a considéré qu'il fallait lier les deux éléments que sont la distance et la proximité pour avoir une vue d'ensemble pertinente pour la création d'un Pays. (.) Le rapporteur a rappelé qu'il convenait de trouver un équilibre entre la vision distanciée de la CRADT et la vision de proximité de la CDCI. »

Pour les « départementalistes », deux arguments sont mis en avant. D’abord la proximité et la connaissance « vécue » du terrain qui se présentent sous l’angle du pragmatisme et de l’expérience: «M. Patrick Ollier a observé que le texte privilégiait une vision globale alors qu'il serait souhaitable que la constatation du Pays se fasse in situ». Et de préciser plus loin lors du débat sur l’article 22 de la loi « que ce serait une erreur de s'enfermer dans un texte trop rigoureux et précis et il a trouvé intéressante l'idée d'une consultation de la commission interdépartementale de la coopération intercommunale car cet organisme est plus proche de la réalité de terrain que la conférence régionale de l'aménagement et du développement du territoire ».

Ensuite c’est le rejet d’une structure nouvelle qui serait l’ébauche d’un échelon concurrent du Département qui est mis en avant. Confier la capacité juridique au Pays de contracter avec la Région, c’est attribuer du pouvoir à une structure supplémentaire qui viendrait compliquer le jeu institutionnel. Plusieurs députés dénoncent cette dérive potentielle. Par exemple, « Léonce Deprez a insisté sur le fait qu'il fallait s'appuyer sur les groupements intercommunaux à vocation multiple déjà existants tels que les communautés de communes, les SIVOM ou les districts et qu'il fallait donc en faire les maîtres d'ouvrage des projets de développement du Pays. Citant l'exemple de la Région Nord Pas-de-Calais et de ses groupements intercommunaux il a fait valoir que le Pays ne devrait pas constituer une nouvelle structure mais qu'il devait fédérer l'ensemble des groupements intercommunaux qui décident de s'associer pour former un Pays. Il a observé que le périmètre du Pays devait donc relever d'un choix de ces structures intercommunales, que celles-ci devaient être les maîtres d'ouvrage des projets sauf si elles n'en ont pas la capacité, auquel cas elles pourraient passer entre elles des conventions ». Patrick OLLIER« a souhaité que soit bien précisé le fait que le Pays ne constitue en aucun cas une nouvelle structure territoriale. Il a approuvé l'idée d'obliger à la constitution d'un syndicat mixte pour permettre la contractualisation mais il a évoqué les craintes de ceux qui estiment que c'est donner trop de pouvoirs à une nouvelle structure ».

En ce qui concerne la position de la majorité sénatoriale, elle est très claire : l’article 22 voté par la Chambre Haute le 6 avril 1999 fait du Département le pivot de la reconnaissance des Pays. Cette disposition se traduit ainsi : reconnaissance des périmètres par la CDCI après avis simple du Président du Conseil régional et du Conseil général. On peut noter que pour le Département c’est l’assemblée départementale qui déciderait alors que pour la Région c’est le seul président qui serait appelé à statuer. Il s’agit de la part des sénateurs d’une manière bien singulière de marquer leur intérêt pour la démocratie régionale ! Quant au représentant de l’État réduit à une simple «autorité administrative », son rôle est limité à la publication du périmètre décidé librement par les communes et leurs regroupements. L’autonomie des communes est ici farouchement défendue par les représentants des collectivités territoriales.

Enfin, la distinction entre le périmètre d’étude et le périmètre définitif est supprimée. De la référence à un Conseil de Développement assurant la participation de la société civile et dirigeant le Pays, il n’est plus fait mention. Les sénateurs pèsent le risque de concurrence de légitimité de cette enceinte qui à terme disposerait d’atouts pour devenir un nouvel échelon administratif concurrent du Département.

Aussi peut-on lire :

‘« Art. 22. - I. - Lorsqu'un territoire présente une cohésion géographique, culturelle, économique ou sociale, la ou les commissions départementales de la coopération intercommunale, à la demande des communes et groupements de communes concernés, constatent, après avis du ou des conseils généraux et du ou des présidents de Conseil régional, qu'il peut former un Pays.
L'autorité administrative publie la liste et le périmètre des Pays. Les EPCI à fiscalité propre agissant pour le compte d'un Pays ne comprenant pas de communauté d'agglomération sont éligibles à la dotation de développement rural sans condition de seuil de population.
(.)
II.- Dès que le périmètre du Pays a été publié, les communes, ainsi que leurs groupements ayant des compétences en matière d'aménagement et de développement économique, élaborent une charte de Pays en association avec le ou les départements et régions intéressés et en concertation avec les acteurs concernés. Celle-ci exprime le projet commun de développement durable du territoire concerné et les orientations fondamentales de l'organisation spatiale qui en découlent, ainsi que les mesures permettant leur mise en oeuvre ; elle exprime la communauté d'intérêts économiques et sociaux ainsi que, le cas échéant, les solidarités réciproques entre la ville et l'espace rural. La charte est adoptée par les communes et les groupements mentionnés ci-dessus.
III. - En vue de conclure avec l'État et la ou les régions un contrat en application du ou des contrats de plan Etat-régions, les collectivités ou groupements qui forment le Pays devront, pour assurer l'exécution et le suivi du contrat, se constituer en syndicat mixte, sauf si le Pays, n'associant pas d'autres collectivités, est préalablement organisé sous la forme d'un ou plusieurs EPCI intégrant l'ensemble des communes inscrites dans son périmètre. Ce contrat porte sur les principales politiques qui concourent au développement durable du Pays.
IV. - L'État coordonne, dans le cadre du Pays, son action en faveur du développement territorial avec celle des collectivités territoriales et de leurs groupements.
V. - Il est tenu compte de l'existence des Pays pour l'organisation des services de l'État.
VI. - Lorsque la charte de Pays vise notamment à préserver et à requalifier le patrimoine Paysager et culturel et à conforter les espaces agricoles et forestiers de territoires soumis à une forte pression foncière, le Pays peut constituer un terroir urbain et Paysager dans les conditions fixées par l'article L. 244-3 (nouveau) du code rural. » ’

On comprend que les débats tenus sur ce point lors de la commission mixte paritaire²⁵⁵ n’ont pu déboucher sur une solution de compromis comme en témoigne les extraits du rapport DURON LARCHER²⁵⁶ :

«  Enfin, le Pays lui (à M. Philippe Duron, rapporteur pour l'Assemblée nationale) est apparu comme un autre sujet de divergence majeure. Il a, en particulier, estimé que sa validation à l'échelle régionale, sur laquelle est revenue le Sénat, et son pilotage par un conseil de développement, supprimé par la Haute Assemblée, constituaient des éléments essentiels du texte susceptibles d'assurer que le Pays ne deviendra pas le nouvel échelon administratif que beaucoup craignent. (…)

Ces divergences lui ont semblé manifester de vraies différences de conception entre les deux assemblées que la sagesse commande de constater. (…)

Abordant ensuite la question des Pays, M. Philippe Duron, rapporteur pour l'Assemblée nationale, a estimé qu'ils ne menaçaient en rien les départements comme semblait le craindre M. Jean-Pierre Raffarin. Au contraire, parce qu'ils s'inscrivent dans un cadre régional, qui est le niveau le plus pertinent en matière d'aménagement du territoire, ils ne risquent pas de se superposer aux Départements ou de risquer de les diviser comme pouvaient le faire les Pays devant à terme se substituer aux arrondissements de la loi Pasqua.

M. Philippe Duron, rapporteur pour l'Assemblée nationale, a conclu en estimant que de telles divergences lui semblaient rendre impossible un accord entre les deux assemblées.

M. Jean François-Poncet, président, a constaté avec regret l'échec des travaux de la commission mixte paritaire estimant que la loi adoptée par l'Assemblée nationale n'aurait vraisemblablement pas la longévité espérée par ses auteurs »

Après une longue bataille parlementaire qui a duré 11 mois entre le dépôt du texte en première lecture à l’Assemblée Nationale et son adoption en procédure d’urgence par cette dernière, au cours de laquelle 1500 amendements ont été déposés (Annexe 1), l’Assemblée Nationale en dernière lecture accorde la prééminence à la Région en matière d’aménagement du territoire et vote l’article 22. (Annexe 2). Elle n’en fait pas pour autant le chef de file.