Gouvernement collégial et choix du président du comité de pilotage

Le comité de pilotage est un club de présidents d’EPCI qui tranchent entre les desideratas de la multitude d’élus représentant des intérêts divergents. Il est doté d’une direction, instance représentative du Pays, d’un ensemble de personnes instituées pour agir dans le sens défini par le groupement politique territorial qu’est le Pays. Il ne s’agit pas d’une simple relation sociale entre élus, il y a bien une activité dont le déroulement est défini par un corpus de règles propres au groupement. Le groupement est autonome fixant lui-même son propre règlement et autocéphale parce qu’il désigne lui-même son représentant qui peut être sous l’influence d’un grand élu. Ces caractéristiques laissent supposer une relative indépendance dans sa capacité à orienter son activité, même si ce groupement est ouvert à d’autres institutions et acteurs qui peuvent influencer ses décisions. Si un chef est choisi entre les différents présidents d’EPCI, son nom inscrit dans les statuts, la pratique de la direction s’éloigne aussi du modèle présidentiel propre aux collectivités locales.

‘« R Alors sur ce qui va être difficile, dans le cadre des dix communautés de communes, il va y avoir des projets apportés par les communautés de communes, il y a une enveloppe financière en face, il va bien falloir, et c’est là que ça va être difficile. Si chaque communauté de communes apporte dix projets, ça fait 100 projets, ça va dépendre des coûts des projets, il peut y avoir des projets tellement conséquents. On va mettre six à sept millions pour les projets des communautés de communes et puis on va garder une enveloppe globale Pays agglo, et bien il va falloir trancher. C’est là que ce sera difficile, mais ce ne sera pas tranché au niveau politique, ce sera tranché au niveau du syndicat mixte. Ensuite il va falloir présenter les actions au niveau de la Région qui va dire, celle-là c’est bon, pas celle-ci. On risque d’avoir des soucis avec la Région. »
Entretien n° 14 du 30 mars 2004
« R L’idée c’est de faire travailler ensemble, de mettre en réseau d’harmoniser, de hiérarchiser, c’est une instance de sélection à terme pour que tout le monde ne sorte pas des gros projets chacun dans son coin, une prise de décision collective. Ça c’est le côté positif, n’empêche que le processus décisionnel ressemble à une usine à gaz. »
Entretien n° 3 du 12 mars 2004’

Modalités d’arbitrage

Avant de passer en séance plénière, les arbitrages ont déjà eu lieu entre les présidents d’EPCI, membres du bureau du CDPRA. Les réunions du bureau peuvent donner lieu à des empoignades, à des oppositions partisanes virulentes, mais comme le précise l’un des anciens chargés de mission du Pays Beaujolais, les élus « sont assez intelligents pour ne pas aller jusqu'au point de rupture ». L’intelligence, c’est ne pas casser une tribune politique non partisane où chaque président d’EPCI peut conforter sa position, sans s’exposer aux risques électoraux.

‘« R1 La version politique je l’avais depuis le départ depuis 1999, c’était clairement une commande politique, l’objectif c’était quand même d’utiliser la démarche Pays aussi comme une plate-forme politique qui n’était pas soumise aux urnes. C’est très clair. Quand le Sous-préfet disait : « Le Pays est au-delà des respirations démocratiques », tout le monde a applaudi des deux mains. Tu te souviens quand BURDEYRON avait sorti ça. Ça a un côté positif, parce que les respirations démocratiques on sait aussi ce que ça engendre en termes de blocages de projets un an avant et un an après. En gros, on quatre ans pour bosser sur un mandat de six ans. Moi je trouve qu’elle était bien cette formule parce ça permettait de donner à une instance un peu fédérative, une sorte de continuum en termes de stratégie territoriale et d’exécution de projet, etc… .C’est le côté positif.
Le côté négatif, c’est que quelque part on utilise cette plate-forme politique, parce que c’est une plate-forme politique, on y fait de la politique peut être pas de la politique politicienne, mais on fait parler de soi, on propose des idées pour le développement du territoire, on prend des positions aussi. Si y avait un projet d’installation de centrale nucléaire, le Pays aurait une position politique par rapport à ça, oui ou non. Donc le Pays est une instance politique qui ne passe pas par les urnes. »
Entretien n° 10 du 22 mars 2004’

Bref, le comité de pilotage illustre la règle du jeu consensuelle. Ce jeu renforce la « solidarité de tous les initiés, liés entre eux par la même adhésion fondamentale aux jeux et aux enjeux, par le même respect (obsequium) du jeu lui-même et des lois non écrites qui le définissent, par le même investissement fondamental dans le jeu dont ils ont le monopole et qu’il leur faut perpétuer pour assurer la rentabilité de leurs investissements, (cette solidarité)ne se manifeste jamais aussi clairement que lorsque le jeu vient à être menacé en tant que tel ».²⁹⁵ 

Or, la désignation du président de comité de pilotage est un risque pour l’équilibre du jeu. Le Pays, groupement politique territorial à direction collégiale choisit le président du comité de pilotage de manière répondre à l’orientation stratégique que les élus dominants veulent lui donner, sans spolier les élus de second rang. Les qualités propres de la personne qui porte la parole du Pays doivent être compatibles avec les exigences du pouvoir collégial multi-niveau. L’autoritarisme, la visibilité politique que l’on prête aux maires en raison de leur responsabilité directe ne correspond pas aux nécessités du pouvoir collégial qui suppose la capacité à créer le consensus autour d’un diagnostic et d’un accord à ébaucher. Ce qui est un atout dans le type présidentiel peut être un handicap dans le type collégial.

Qualités et choix du chef

C’est d’abord un acteur multi-positionné, mais qui n’est pas un élu de premier rang et ne prétend pas le devenir. Les parlementaires du territoire cumulant un poste d’exécutif local ne se tireraient pas une balle dans le pied en lui offrant un tremplin vers la lumière. Le périmètre du Pays est en effet calqué sur l’arrondissement qui peut recouvrir plusieurs circonscriptions électorales parlementaires. Et puis les clivages politiques ne doivent pas être trop marqués.

‘« R1 Et puis il fait d’ombre à personne, c’est vrai M. CHARVET l’a dit. Aujourd’hui, il n’a pas d’autre ambition. Il veut pas être conseiller général, il veut pas être sénateur, il veut pas être député, il n’a pas d’autres prétentions. En revanche, il est apprécié pour ça, parce qu’il est quand même Président de l’association des maires ruraux, il est administrateur d’un organisme public, il est à la CRADT, à la CDCI. C’est pas par hasard s’il est là. Bon intellectuellement, il la capacité, on peut hurler très fort et rien voir derrière. Il tisse, il fait son bonhomme de chemin sur des dossiers technico politiques. Il ne va pas partir sur des grandes déclarations. »
Entretien n° 10 du 22 mars 2004
« Il me semble qu’il ne faut pas que ce soit toujours l’élu le plus important qui soit le président parce qu’autrement le consensus ne marche pas. Alors que le problème des Pays n’est absolument pas un problème de droite ou de gauche. Par contre, si c’est un élu important comme un président de conseil général, un député, l’aspect politique entrerait trop. Je pense qu’il est plus intéressant que ce soit des élus de second rang, c’est un peu dur, disons, pas des élus nationaux. »
Entretien n° 19 du 6 avril 2004’

Dans le Pays Beaujolais, Bruno CHARVET, président du comité de pilotage du CDPRA et du SCOT présente le profil politique suivant : cinq mandats de maire, président de communauté de communes, membre de la CRADT, de la Commission Départementale de Coopération Intercommunale, Président de l’association des maires ruraux du Rhône, administrateur de plusieurs organismes publics. Il s’est retiré de la vie politique en 2008. M Daniel PACCOUD président de la communauté de communes Beaujolais Saône Pierres Dorées et maire de Pommier²⁹⁶ le remplace à la présidence du Pays et du SCOT du Beaujolais. M CHARVET est décrit comme un médiateur dont les capacités sont reconnues : qualité d’écoute, dévouement au bien commun, d’une certaine façon l’effacement de l’intérêt personnel au profit de la collectivité.

Voici comment deux chargés de mission du Pays Beaujolais décrivent Bruno CHARVET, président du comité de pilotage :

‘« R2 C’est un médiateur, c’est un négociateur.
R1 Il fait partie des 15 ou 20 élus, un peu leaders du territoire, c’est le moins revendicatif, c’est le moins,… .celui qui affirme avec le moins de puissance ses positions.
R2 Il cherche toujours à trouver une porte de sortie dans une situation conflictuelle. Il essaie de trouver une situation de sortie honorable
R1 C’est ça, il est leader et sage. »
Entretien n° 10 du 22 mars 2004’

Bruno CHARVET pourrait être qualifié de leader transactionnel.

‘« R1 Enfin, il affirme des choses, il n’en démord pas, mais il va pas le faire de façon agressive. Parce qu’on a une nouvelle génération d’élus qui ont entre 40 et 45 ans qui ont différentes responsabilités, qui eux, sont capables d’affirmer des choses, manipulateurs mais d’être blessants, d’être manipulateurs, négociateurs, on le prend comme on veut. M. CHARVET, il n’est pas comme ça. Il consulte, il affirme ses positions, il les défend, il nous fait confiance.
R2 C’est quel qu’un de très humain.
R1 Il est très humain, je ne vote pas dans sa circonscription, je suis pas marié avec M. CHARVET, je suis le salarié du Pays, c’est mon donneur d’ordre. Et c’est vrai, j’ai eu d’autres présidents, je ne parlais pas de la même façon d’eux. Plus manipulateurs, utilisant le Pays comme un tremplin politique.
R2 C’est peut être pour ça qu’il fait l’unanimité, parce qu’on sait qu’il n’utilise pas le Pays comme un tremplin. Ce n’est pas pour arriver à des fins propres, c’est vraiment au service de tous. Un jour on a posé la question à M. CHARVET, qu’est ce qu’il en retirait, parce qu’on a passé des périodes où on suait sang et eau pour faire évoluer les choses….
R1 Il recevait des courriers à la limite de l’acceptable, hein !
R2 Un jour on lui a posé la question : pourquoi vous faites tout ça ? Et bien il nous a dit que c’était pour le service de tous. Il souhaitait œuvrer pour le service du territoire.
R1 Il en retire une certaine satisfaction intellectuelle, bien entendu.
R2 C’est pour vous dire que si il a été choisi parmi les élus pour être le pilote, c’est justement parce qu’ils le cernent en tant qu’être au service du territoire. »
Entretien n° 10 du 22 mars 2004’

Ces « qualités humaines » sont également mises en avant par tous les agents de développement du Roannais, quand ils évoquent le fonctionnement du CGD les années passées sous la direction de Christian AVOCAT, ancien adjoint PS au développement économique à la mairie de Roanne, vice président du Grand Roanne. Aujourd’hui, président du Grand Roanne Agglomération, il n’est plus référent du CDPRA et du CTEF Roannais.

‘« R Au groupe permanent du CGD, il y avait Christian AVOCAT conseiller régional de gauche et Philippe MACKE, conseiller régional de droite. Ils se lançaient des boutades sans arrêt sans aucune arrière-pensée, donc vraiment un pilotage politique détendu.»
Entretien n° 15 du 30 mars 2004
« À l’époque je travaillais avec AVOCAT et PRUDHOMME, animateur. Je pense que c’était une volonté de ces deux personnes, un politique et un technicien, en sachant que Christian AVOCAT à l’époque était vice-président au développement économique, pour faire passer cette procédure, élargir le débat, et éviter le conflit agglomération rural.
Il y a du charisme. Oui il y a des élus comme ceux-là qui veulent faire avancer territoire. Il fait partie de ceux qui voulaient véritablement passer à l’étape supérieure. Ils avaient conscience qu’ils ne pouvaient rester sur leur petite communauté de communes. Politiquement ils avaient compris. Ils savaient bien que les problèmes de développement économique, les problèmes de formation, les problèmes d’infrastructure, ce n’était pas à l’échelle de leur petite communauté de communes que tout cela devait être décidé. AVOCAT l’avait compris à l’échelle de l’agglomération. Il pensait que ce serait bien de le faire à l’échelle de 150 000 habitants. Il avait bien compris que lorsqu’on représente un arrondissement et quand on monte à Paris pour défendre des dossiers, ça pèse plus que de dire on va représenter « x » petites structures différentes. Ça été compris et c’est pour cela que ça a marché.
On était face à des gens qui avaient compris qu’on ne devait pas se limiter à être une somme d’intercommunalités, mais qu’on était sur un vrai projet à l’échelle d’un territoire »
Entretien n° 31 du 7 décembre 2006’

A l’endroit du chef de projet du Pays Roannais, les commentaires sont moins élogieux. Capacité à créer du consensus et immobilisme ne doivent pas être confondus. André CELLIER, président de comité de pilotage du Pays roannais est aussi maire, président de communauté de communes et conseiller général UMP. Il est missionné par le président du Conseil général, M CLEMENT-FROMENTEL pour contrôler le Pays.

‘« R M. CELLIER est un excellent homme de dossier, techniquement. Par contre, il a des petits soucis de communication, d’assise, de charisme, il a été parachuté par le Conseil général sur le Pays roannais, et à mon sens, il est assez jeune en politique, ça fait que cinq ans qu’il est conseiller général et dans des conditions assez particulières. Il a succédé à quelqu’un qui est décédé. Et à mon sens, il n’avait pas encore assez d’envergure et d’étoffe pour assumer ce rôle là. Et du coup, quand on est rentré vraiment dans la politique politicienne à la direction du Pays roannais, il était un petit peu perdu, ça se comprend tout à fait et il a fait extrêmement confiance à l’équipe d’animation du Pays roannais et tout ce que dit l’équipe technique est parole d’évangile. »
Entretien n° 15 du 30 mars 2004
«R  A un moment donné, NICOLIN et CLÉMENT disent : nous on ne fait pas du territorial, on fait de la politique, texto. C’est ce qu’on vous dit en réunion. Donc ils positionnent un homme de paille, qui a déjà du mal à gérer sa communauté de communes, à la tête du Pays. Donc, CLÉMENT en particulier, positionne CELLIER qui est une marionnette dans ses mains. Il ne sait pas quoi penser, il n’a pas d’avis, il ne sait pas quoi dire, je suis pas sûre qu’il soit capable de penser au-delà de la communauté de communes. »
Entretien n° 31 du 7 décembre 2006’

Par conséquent c’est l’absence d’une vision stratégique pour le territoire au nom de laquelle il prendrait position qui est l’objet de discussions.

‘« R Il faut que les élus aient pris conscience de cette nouveauté. Cette nouveauté n’est pas un nouvel échelon administratif, c’est un échelon de coordination, pas de décision. C’est un endroit où il faut envisager l’avenir de son territoire. D’abord il faut comprendre, il faut avoir conscience qu’on appartient à un territoire. Ce n’est pas le cas actuellement dans le Roannais. La population n’a pas conscience que les Pays existent. Et que le Roannais existe. Certains on n’en pris conscience, mais très peu. Il n’y a pas beaucoup de communication qui est faite là-dessus. Mais là, ça vient essentiellement d’une volonté politique. Le problème, c’est qu’il n’y a pas de chef de file qui prenne en main ce territoire. »
Entretien n°27 du 19 juin 2006’

Cette critique revient aussi dans le Beaujolais. Si les qualités requises pour établir le consensus sont reconnues, c’est le manque de vision pour le territoire qui est âprement contesté. Certains agents de développement rêvent du politique idéal comme le décrivent Luc BOLTANSKI et Ève CHIAPELLO à propos du leader de la cité par projets : « Dans la cité par projets, il n’est pas seulement celui qui sait s’engager mais celui qui est aussi capable d’engager les autres, de donner de l’implication, de donner de l’implication, de rendre désirable le fait de le suivre, parce qu’il inspire confiance, qu’il est charismatique, que sa vision produit de l’enthousiasme, toutes qualités qui font de lui l’animateur d’une équipe qu’il ne dirige pas de façon autoritaire mais en se mettant à l’écoute des autres, avec tolérance, en reconnaissant et en respectant les différences. Ce n’est pas un chef (hiérarchique), mais un intégrateur, un facilitateur, donneur de souffle, fédérateur d’énergies, impulseur de vie, de sens et d’autonomie. » ²⁹⁷

‘« R Mais le problème c’est qu’il n’ ya pas de leader ici. Il faut un élu leader.(.)
Il faut qu’on ait quelqu’un au Pays qui soit du Pays, mais qu’il n’ait que ça. Au SCOT, on a toujours les deuxièmes ou troisièmes couteaux, mais on n’a jamais le boss. »
Entretien n°33 du 1er juin 2007
« R Il faut non seulement un leader, mais un visionnaire qui soit ambitieux pour son territoire, pas que pour sa carrière. (.)
Nous, sur le territoire on avance par consensus mou et opportunité. Mais jamais sur la vision prospective et stratégique. Notre président nous dit : on a une demande de tel élu qui veut faire des travaux, il veut que ce soit aidé par le contrat de Pays, même si ce n’est pas dans les lignes, ça ne correspond à aucune logique. Sa réponse c’est : il nous reste de l’argent. Alors faut aider. »
Entretien n°34 du 1er juin 2007’

Mais comme le rappelle à juste titre Martin VANIER, les « fabriques de territoire »²⁹⁸ que sont ces procédures contractuelles territoriales créent plus de postes honorifiques que de réels postes d’autorité. Le statut de président de comité de pilotage ne confère aucune autorité propre à son détenteur, d’autant plus quand il n’existe pas de structure dure qui pourrait constituer un embryon d’appareil de gouvernement. Quand il existe, c’est un homme de paille qui « le dirige ».

‘« R Le problème du Pays, par rapport à l’EPCI, c’est qu’il n’a pas d’autorité. Il n’a pas d’autorité formelle. Les présidents de syndicat mixte, ils ne peuvent rien imposer aux présidents d’EPCI. Un président d’EPCI, compte tenu de la précision des transferts aura la loi avec lui. Éventuellement, il dira au préfet ce qu’ils font c’est illégal. Là on pourra faire du contrôle de légalité. En revanche les Pays, non.
Par contre l’intérêt du Pays par rapport à l’EPCI et la commune c’est de construire une collaboration, je ne dis pas de faire l’unanimité sur les projets mais un consensus. On choisit une forme d’évolution et de développement d’un territoire. Voilà. »
Entretien n° 19 du 6 avril 2004
« R Il ne faut pas que ce soit un instrument de pouvoir, c’est un outil très intéressant. A mon avis, ça va vraiment dans le sens de la décentralisation parce qu’un territoire qui prend en charge son développement, c’est quand même ça la vérité. Si ça devient un pouvoir, il ne faut pas qu’il y ait un président du Pays, enfin, c’est pour ça aussi qu’on n’a pas fait de structure. »
Entretien n°1 du 15 mai 2003’

Le comité de pilotage est un des lieux d’intégration de la gestion des CDPRA et CTEF. La décision est collégiale, aucun leader ne s’impose tout en respectant les lignes définies par les grands élus parce que c’est en son sein que bon nombre de dysfonctionnements organisationnels doivent être réglés. En particulier la rencontre du fonctionnement bureaucratique de l’État et de la Région avec la structure artisanale des EPCI et du Pays.

Le télescopage des structures organisationnelles est lié à la volonté régionale de territorialiser toujours plus ses interventions. N’étant chef de file en rien, la Région dans une logique subsidiaire cherche à montrer qu’elle est capable de coordonner les champs économiques, de l’emploi et du développement territorial.