1 La méthode territoriale en question

Territorialiser la politique d’emploi et de formation

Dans le cadre du Plan régional pour l’emploi du 19 novembre 2004, la Région Rhône-Alpes prend le parti de territorialiser sa politique d’emplois formation. Dans un souci d’efficacité et d’économie, le 5 juillet 2005, elle signe un protocole d’accord avec l’État et la Région qui vise« dans le respect des compétences des différents acteurs, une articulation plus étroite entre ces différentes politiques, une complémentarité plus forte entre les outils et instruments mis en œuvre, ainsi qu’une adaptation plus pertinente aux besoins des publics, des entreprises et des territoires » ³⁰³ .

Les 15 et 16 décembre 2005, la Région adopte un dispositif de sécurisation des parcours professionnels tout en reconnaissant que « cette problématique incombe en premier lieu à l’État, aux entreprises et aux partenaires sociaux »³⁰⁴. Avec le programme SECURISERA des CDPRA qui se substitute à l’ancien dispositif ECRINS des CGD, la Région cherche à inciter les entreprises de moins de 50 salariés à s’engager dans la Gestion Prévisionnelle des Ressources Humaines. Les agents de développement du CDPRA sont chargés d’animer SECURISERA, en relation avec les chargés de mission du CTEF. SECURISERA constitue ce que la Région nomme une « action passerelle sur les projets pour lesquels l’échelle du contrat n’est pas pertinente et nécessite une approche inter-contrats (formation/emploi, transports, tourisme,…) ». Il s’agit « d’une relation multipartite visant à coordonner sur un territoire donné, les différentes interventions relevant de compétences institutionnelles dispersées dans une approche interprofessionnelle ». Elle n’est en aucun cas une négociation tripartite avec pouvoir normatif.

‘« R Ce n’est pas une négociation. C’est plutôt la représentation des intérêts des partenaires sociaux. Il y a un rôle de représentation, d’expression. Ce n’est pas une négociation dans le sens où une négociation se conclut par un accord. C’est vrai que l’espace de négociation éventuel ce serait dans les cadres de commissions paritaires locales que la loi Fillon rend possible. Ça pourrait être créé sur les espaces restreints comme les bassins d’emploi et non les zones d’emploi. Plus identifiés, plus homogènes. Un CTEF n’est pas unifié, n’est pas homogène. Il n’y a pas de structure qui existe. S’il y avait, soit des comités de bassin d’emploi, soit des commissions paritaires locales, elles seraient des sous-territoires du CTEF. C’est dans ce contexte-là que les négociations pourraient avoir lieu. Alors c’est vrai que cette discussion, cette confrontation, cette représentation que nous, Région, on favorise rend plus proche la possibilité d’espaces de négociation entre les partenaires sociaux eux-mêmes. Tout ça favorise, mais ce n’est pas dans l’espace CTEF que cela se joue. On est plus dans le quadripartisme que dans le bipartisme. Il y a carrément cinq collèges, on a ajouté les citoyens. On est plutôt dans les tables quadrangulaires du dialogue social européen. On a effectivement les élus. Cela est assez compliqué. Quand on parle de tripartisme dans la Région Rhône-Alpes, on pense État, Région et partenaires sociaux. Si on va en Catalogne, quand on parle de tripartisme, c’est le politique, essentiellement la Région, l’État central étant très loin, c’est le patronat et les syndicats. La table quadrangulaire, ce sont les pouvoirs publics, c’est le patronat, les syndicats et puis les O.N.G. Après il y a la démocratie participative ».
Entretien n°38 du 28 juin 2007’

Elle est une voie de concertation à l’échelle d’un territoire, définie par la Région, en accord avec l’État et reconnu par les Organisations Syndicales Représentatives.

Par exemple, la CFDT reconnait que le « rôle du CTEF est de mobiliser et responsabiliser l’ensemble des acteurs de l’emploi et de la formation, afin de rechercher des solutions et d’anticiper des évolutions, au plus près des entreprises et des salariés ». Elle considère que « c’est la concrétisation d’une ancienne revendication (de la CFDT) plus que jamais d’actualité, d’associer l’ensemble des acteurs locaux pour la construction et la mise en œuvre d’un réel projet économique et social au service de l’emploi »³⁰⁵.

L’Union régionale Rhône-Alpes de la CFE CGC organise des réunions de travail³⁰⁶ sur le maillage des ASSEDIC, ANPE et CTEF pour assurer la sécurité des parcours professionnels à l’échelle des périmètres CTEF et CDPRA.

Toutefois, si cette ouverture de la concertation à l’échelon territorial rencontre l’adhésion des syndicats patronaux et ouvriers, la dynamique de territorialisation du dialogue social en matière d’emploi formation « ne parvient que marginalement à infléchir les logiques sectorielles dominantes,  parce qu’elle demeure externe au système de relations professionnelles et ne peut remettre en cause la domination des logiques et structures de branches au sein des organisations représentatives » ³⁰⁷ .

L’organisation collective des représentants patronaux et ouvriers est d’abord une organisation de branche d’activité. Elle est professionnelle, soumise au droit social pour lequel les Pays n’existent pas. Les partenaires légitimes dans le cadre du tripartisme sont l’État, les représentants des organisations patronales et les syndicats. Dans ce cadre, la Région n’existe pas, encore moins les échelons infra régionaux tels que les CTEF ou les CDPRA.

‘« R. Je crois que la Région Rhône-Alpes s’est bien positionnée. Elle n’a pas fait de guéguerre, elle a opté pour le partenariat avec l’État. Je pense que ce rôle un peu hégémonique en termes d’emploi formation n’est pas complètement gagné par ce que l’État n’a pas tout lâché. Parallèlement, les partenaires sociaux, autant ils veulent discuter de ce que fait la Région en matière d’apprentissage par exemple, autant ils ne veulent pas qu’on aille discuter sur ce qu’eux font dans leurs OPCA, dans leurs trucs. Ils disent c’est les partenaires sociaux, il ne faut pas toucher. Donc ils ne mettent pas au pot commun. Donc bien comprendre qu’on ne peut pas être chef de file. »
Entretien n°38 du 28juin 2007’

De surcroît comme l’écrit le secrétaire général du syndicat FO, Jean Claude MAILLY, par manque de disponibilités et de moyens, les syndicats au risque de la dilution de leurs interventions doivent « résister à la tentation de l’expertise. Aujourd’hui, il existe, rien qu’au niveau départemental, plus d’une cinquantaine de « commissions » où les syndicats sont censés devoir siéger, sans pour autant qu’elles aient toutes à voir avec le rôle du syndicat, sauf à faire de celui-ci l’alibi ou la caution de la concertation avec la société civile  »³⁰⁸. Pour les partenaires sociaux, répondre aux besoins de cette nouvelle organisation collective demande des moyens humains en secrétariat, en permanents, dont ils ne disposent pas toujours.

‘« R Même les partenaires sociaux sont plus jacobins que l’administration. Entre l’échelon national et l’échelon régional, par exemple dans la métallurgie, l’échelon régional ne peut pas bouger le petit doigt sans en référer à l’échelon national, c’est étonnant. Les conventions collectives et les qualifications restent nationales. L’échelon régional n’a aucune marge de la négociation sociale. (.)
A fortiori au plan local, ils ont encore moins de marge de manœuvre, généralement ils ne sont pas organisés. Pour la métallurgie, il y a une UIMM hyper puissante logée dans le 17ème arrondissement de Paris, il y a une union des industries métallurgiques de Rhône-Alpes, il y a des unions départementales, mais le paritarisme est national et départemental, il n’y a rien au niveau régional, et infra département il n’y a plus rien. Il y a des exceptions qui confirment la règle, c’est le bâtiment par exemple. Il y a du bâtiment et de l’aménagement du territoire, les infrastructures là où il y a des habitants, donc il y en a partout. Par conséquent le bâtiment, avec des grandes entreprises et des structures artisanales a des représentations patronales un peu partout. Donc dans le Beaujolais il n’y a pas de souci, on peut trouver des interlocuteurs qui savent parler au nom de leurs mandataires. Ils sont légitimes. Prenons par exemple l’imprimerie, en travaillant au niveau régional avec la filière imprimerie sur l’évolution des métiers, on a fait un travail d’analyse et de prospective, je crois objectivement remarquable avec les partenaires sociaux, là-dessus la direction du travail a voulu pousser l’avantage un peu loin. Elle a voulu pousser la généralisation des 35 heures dans des entreprises qui sont souvent des petites structures, tout ça remonte à sept ans. On avait en face de nous un président de la chambre syndicale de Rhône-Alpes Auvergne qui était assez partant, mais qui a pris de la distance avec ses troupes. Et quand on est arrivé à la création d’une convention pour l’application rapide des 35 heures, ça a volé en éclat, parce qu’il a pris des engagements que n’étaient pas du tout prêt à prendre ses troupes. Il y a donc toujours grand intérêt à vérifier la légitimité de notre interlocuteur et les rapports de force. Et en local revenons sur le Beaujolais quand on a un interlocuteur légitime, à l’aise avec ses mandants c’est bon. Sinon c’est compliqué. On comprend alors que faute d’avoir des interlocuteurs sur le local, le fait d’avoir des interlocuteurs régionaux qui peuvent s’exprimer de manière objective permet d’avancer un peu. On ne pourra jamais structurer la représentation patronale dans tous les secteurs localement. C’est un problème que j’ai bien vu quand on a travaillé aussi au niveau régional sur les métiers du sport. Les métiers du sport ça touche des structures très différentes : le secteur associatif, les entreprises, les collectivités locales, il y a aussi beaucoup de travailleurs indépendants comme les moniteurs de ski. Donc pour avancer sur une réflexion sur l’évolution des métiers, l’offre de formation initiale et continue, et la démarche d’étude qu’on a conduite sur une échelle de 100 il y a environ 70 de structuration, et pour les 3O, c’est pour produire du savoir comme on disait tout à l’heure. »
Entretien n°32 du 31 mai 2007
« R Cela nécessiterait plus qu’ils ne sont en capacité de le faire. Certains syndicats l’ont pris radicalement à bras le corps, je pense à la CGT et à la CFDT. La dernière a choisi dans ces instances régionales de mettre des billes là dessus, d’organiser ses militants. En sachant que les délégations prévues au CTEF, ce ne sont pas des délégations prévues par le code de travail. Donc ça se prend forcément sur d’autres délégations. Donc y compris le droit du travail, le droit social n’ont pas intégré ces dimensions territoriales.
Du point de vue des syndicats, certains viennent, certains ont investi, parce que stratégiquement, ils ont considéré que c’était important pour eux. Le patronat joue son double jeu. Il veut être informé de tout, il veut suivre tout mais il ne s’engage pas. Dans le Beaujolais, ce n’est pas le patronat, ce sont les chambres consulaires, la CGPME vient sans hostilité mais ne s’engage pas concrètement. Il veut intervenir dans toutes les formations que l’État par les lycées professionnels ou la région par l’apprentissage décident, mais dans le pot commun des discussions, lui garde ces CFA. »
Entretien n°38 du 28 juin 2007’

En ce qui concerne les entreprises, l’adhésion de leurs représentants ne signifie pas pour autant que les PME directement concernée par SECURISERA, s’intéressent au programme.

‘« R Le Medef m’appelle, me dit : on a été très intéressé par ce dispositif.(.) Mais, il faudrait qu’on sache si le Medef va être véritablement porteur. Déjà, il s’engage à faire venir des entreprises, ça c’est un point important, parce que ce n’est pas si facile que ça. C’est un truc super parce que c’est là que ça pêche. Quand quelqu’un nous dit : je veux faire venir des entreprises, nous aussi on mord. Mais, la notion de porteur de projet ça va au-delà. Par ce que le dispositif dont on parle, ça va durer un an avec sept ou huit chefs d’entreprises qui devront se réunir régulièrement. Donc le porteur de projet lui, il a un rôle de régulateur. Il assure la logistique, vérifie si les entreprises sont satisfaites. C’est lourd. Moi, je rappelle le Medef. Je leur dis : c’est bien, vous êtes prêt pour la mobilisation. Comment voyez-vous votre rôle après ? Il y a nécessité de trouver un porteur pour lequel moi je n’ai pas forcément de moyens à donner. Donc il fallait valider le portage ».
Entretien n°35 du 7 juin 2007’

Cette situation est d’autant plus troublante que les sommes tirées du prélèvement obligatoire du 1% de la masse salariale brute des entreprises en matière de formation professionnelle sont considérables. En tous cas, bien plus élevées que le 1, 8 million d’euros mobilisés par la Région pour chaque CTEF. Les entreprises, soumises à une obligation légale devraient contribuer au financement de cette politique. Or ces fonds ne se retrouvent pas dans les plans d’action.

‘« R Je vais vous donner une autre illustration que j’ai entendue à Chambéry de la part d’un partenaire social particulièrement malin, futé au sein de l’instance participative. On délibère sur les enjeux, on met en place des procédures, et quand qu’il s’agit de passer au plan d’action, on se rend compte que ce ne sont que les pouvoirs publics qui payent. Alors il dit : moi je suis partenaire social, je suis salarié d’une entreprise, sur la masse salariale est prévu une obligation de financement de la formation continue. Or cela on ne le retrouve pas dans les plans d’action. Il faut que l’entreprise s’implique financièrement, sinon elle reste dans une attitude de demandeur. Son analyse était extrêmement pertinente. Maintenant si les choses avaient été clairement dites au départ, on aurait peut-être abouti un blocage qu’il aurait regretté en tant que représentant des salariés. Je pense que l’action locale voulue par le Conseil régional dans le cadre de l’emploi-formation, la marge de manœuvre des élus au plan financier est réduite. Par contre la masse financière dégagée sur le 1 % de la masse salariale, ça fait rire parce que c’est beaucoup plus gros que ce que la Région peut mettre en crédits pour la formation continue, l’accompagnement, l’orientation. Ça fait franchement marrer. C’est vrai à Chambéry, c’est vrai à Villefranche. J’essaie de recenser les différentes des actions financées par le 1 % des entreprises. C’est extrêmement difficile par ce que ça se suit un circuit administratif tel qu’un énarque bien entraîné s’y perd aussi. Les parcours mis en place par les partenaires sociaux sont encore plus compliqués que ceux de l’État et de la Région.
(.) Si le CTEF arrive à effectivement structurer les fonds publics et les fonds privés dans la formation professionnelle pour une utilisation partagée entre État, Région et partenaires sociaux. À partir de là, ça dégage une marge de manœuvre beaucoup plus importante que celles dont dispose un Conseil régional ou un Conseil général. Je le dis en tant qu’observateur économique et en raison de l’expérience et j’en ai vu beaucoup de dispositifs. La démarche politique est vraiment intéressante, les partenaires sociaux peuvent jouer un rôle clé. Les élus du Conseil régional jouent un rôle d’impulseur, d’initiateur, ce n’est pas eux qui ont la plus grosse marge, ils sont un peu les patrons de la boîte, mais ne sont pas les directeurs financiers ».
Entretien n°32 du 31 mai 2007’

La difficulté à mobiliser les entreprises n’est pas propre à SECURISERA. D’après le Pôle Rhônalpin d’Orientation qui synthétise les multiples diagnostics de développement territorial et des politiques de formation, la cible entreprise apparait dans 25% de la totalité des projets territoriaux, alors que les secteurs d’activité apparaissent dans 3 ou 4 % des projets. Pour l’interlocuteur qui nous confie les chiffres de cette enquête non publiée, l’amalgame prend mal.

Bien que le volontarisme politique soit là, le manque de culture commune entre acteurs publics et privés, l’insuffisance de savoir-faire dans la mise en œuvre des actions ne permet pas de mobiliser les fonds privés destinés à la formation professionnelle. L’engagement réciproque ne marche pas.

‘« R On a été chargé, le PRAO, de faire une capitalisation de tous les diagnostics, c’est à peu près en voie d’achèvement. Alors, ce qu’on constate, dans les enjeux, les champs d’actions qui ont été décidés dans les projets, la cible entreprise apparaît dans 25 % des projets les actions sur plusieurs centaines de projets et d’action. J’ai été très étonné par ce que je pensais que ce serait beaucoup moins. Je ne m’attendais pas à ce que les entreprises soient aussi souvent citées. Par contre si on regarde les projets qui ciblent un secteur d’entreprise, là, on tombe à 3 ou 4 % de l’ensemble des projets d’action. On sent bien qu’il y a une volonté, mais ça traduit surtout une difficulté à mettre en œuvre cette volonté, manque de liens, manque de culture commune, manque de repérage des techniques d’action qui permettraient de travailler ensemble. Et le manque de moyens financiers pour financer des actions qui seraient basées sur le donnant-donnant. C’est ce qu’on disait tout à l’heure 90 % des actions qui apparaissent dans ces plans sont financées par les pouvoirs publics. Donc ces actions, elles ne peuvent marcher que s’il y a un contrat, du donnant-donnant entre les pouvoirs publics et les entreprises.
Je suis très sensible à cela, parce que j’ai travaillé sur la prospective régionale pour l’imprimerie pour le sport etc., toute la difficulté est la même, c’est trouver du donnant-donnant pour faire en sorte que l’entreprise s’engage sur des termes concrets, précis. C’est difficile parce que l’entreprise étant soumise aux contraintes économiques, elle ne s’engage que par la représentation collective. Par exemple, le bâtiment dit, on prendra une centaine de jeunes en carafe, après on les répartira dans les entreprises, on fera notre popote. Bon c’est bon à prendre, mais ce n’est pas toujours efficace. Le président régional de la branche s’est engagé à le faire et puis ensuite, il va compter sur ceux qu’il connaît le mieux. Ça ne garantit pas la qualité. C’est là-dessus qu’on doit encore beaucoup avancer mais en même temps ça ne se résout pas par décret. »
Entretien n°32 du 31 mai 2007’

Ce constat doit être mis en regard avec l’avis de l’ancien président du conseil de développement du Beaujolais, par ailleurs président de l’association Beaujolais initiative qui soutient les créateurs d’entreprises dans l’arrondissement de Villefranche sur Saône. Cet ancien chef d’une grande entreprise du BTP qui siège à Villefranche sur Saône et couvre le territoire national, déplore la surreprésentation des fonctionnaires et des politiques dans les enceintes où l’on traite la question de la création d’emplois.

De cette absence de participation active des entreprises et de leurs représentants, l’élu chef de file régional de la politique emploi formation en fait une lecture politique : les représentants des entreprises préfèreraient un exécutif régional d’une autre couleur politique, peut être plus à l’écoute de leur approche des problèmes de l’emploi formation.

‘« R Je vous l’ai dit, pratiquement pas. On mord, on mord, on essaye. Dans la maison de l’emploi, là, ils sont plus rassurés parce qu’ils sont plus aux commandes. Il y a une action prévue qui est celle des plans de formation des entreprises et celle-là comme par hasard, elle n’a pas démarré mais elle a été au moins inscrite. Alors, on les interpelle, on les interpelle sur la validation des acquis d’expérience. Dans ma commission, j’ai fait une séance spécifique sur la VAE en liaison avec la G.R.H. sur la base d’un témoignage d’entreprise. Mais j’ai eu un boycottage, un absentéisme fort de la partie patronale.
Q Pourquoi ?
R C’est du au fait qu’ils considèrent que c’est leur territoire à eux. C’est du rapport social. Ils considèrent que c’est leur domaine réservé. Alors ils veulent bien faire du paritarisme avec les syndicats parce qu’ils les roulent dans la farine. Ils ont quand même le leadership dans ce paritarisme. Et ils ne veulent pas mettre cela dans un pot commun avec un pouvoir régional de gauche qui renforcerait la partie syndicale. Mon analyse est très politique. C’est la même analyse que l’on peut avoir pour les pôles de compétitivité dans leur refus de gouvernance large des pôles. Ils veulent être entre eux. Être avec un pouvoir politique qui leur est proche. »
Entretien n°38 du 28 juin 2007’

On peut aussi considérer compte tenu de la composition du système productif territorial largement constitué de TPE et PME, que leurs structures ne leur permettent pas comme pour les syndicats d’être présents et informés de la multitude des dispositifs territoriaux.