Identité professionnelle et tentation corporatiste

L’ingénierie du développement territorial ne construit ni ponts, ni routes, encore moins des centrales nucléaires. Elle ne produit rien de tangible qui supposerait une stratégie monopolistique érigée en principe de bonne gestion dans une organisation stratifiée. D’ailleurs dans un contexte institutionnel incertain, elle vise en premier lieu à rétablir de la cohérence, là où l’activité est conduite à de multiples niveaux.

Prospective, plan d’aménagement, transversalité sont des moyens d’exister dans le maelström territorial et le marché du diagnostic territorial sans toujours développer un souci du caractère opérationnel de sa démarche.

En son sein, les généralistes de l’action publique territoriale comme les agents de développement constituent un back office qui essaie d’influencer le front office qui exécute les actions programmées. Mais les agents de développement ne constituent pas un corps d’élite, une technocratie qui s’assure une position centrale par la sectorisation de son action de manière à autonomiser sa production de la demande sociale.

A l’endroit des technocrates d’État, Jean Claude THOENIG écrit que « les ingénieurs de Ponts distinguent et dissocient la satisfaction des demandes sociales et la production d’actes technico-administratifs. La relation entre intérêts sociaux et actes urbanistiques doit être aussi lâche que possible. Il s’agit d’autonomiser la fonction de production. La rupture entre le contrôle social et la production s’exprime à travers le fait que la recherche des moyens de production l’emporte sur les finalités »³⁸⁷. A l’opposé de la technocratie qui va de pair avec la sectorialisation constitutive de la centralité en divisant les problèmes selon leur nature et spécialise les fonctionnaires et autres intervenants, la tâche principale de l’ingénierie du développement territorial consiste à créer des synergies à organiser « la cité par projet »³⁸⁸, voire même à politiser son action. Elle accompagne et oriente la territorialisation de l’action publique, peut ainsi se prétendre plus proche des besoins sociaux. D’ailleurs, la proximité est son idéologie et sa marque de fabrique. Elle place l’induction, l’empirisme, la rationalité procédurale au centre de sa méthode à l’opposé de la distance et de la rationalité substantive qui va avec la démarche déductive de certains corps comme celui des Ponts et Chaussées, les « grands prêtres » de l’intérêt général³⁸⁹.

Pour Jean-Claude THOENIG, « le corporatisme nécessite une niche de compétence technique et sociale bien bordée, différenciée, monopolistiquement définie par le groupe et allouée à ses membres ». ³⁹⁰ Autrement dit, la logique de corps est une logique de fermeture qui conduit au contrôle stricte d’une compétence qui le rend incontournable dans la réalisation de l’action.

Pour Pierre Antoine LANDEL, l’ingénierie territoriale s’inscrit d’abord « en opposition aux corps constitués, elle est le fait de postures professionnelles éclatées au sein de structures multiples, porteurs d’intentionnalités diverses. (.)L’ingénierie relève d’un processus de capitalisation partant certes de l’expérience, mais intégré dans un processus de transformation nécessitant réflexion et débats contradictoires. Le terme le plus souvent rencontré est celui de la co-construction plutôt que celui de la commande, et traduit à nouveau cette absence de hiérarchie entre les acteurs. ³⁹¹

Si nous partageons ce point avec l’auteur, en l’occurrence, l’absence de logique monopoliste d’un groupe clairement identifié, nous considérons cependant qu’il n’est nul besoin qu’un corps de fonctionnaires soit constitué, pour qu’œuvre la tentation corporatiste. On observe de multiples tentatives de définition d’un référentiel professionnel des métiers du développement qui cherchent à façonner une identité professionnelle. A cela, on peut ajouter qu’au niveau de la DIACT une logique élitiste est visible avec notamment la création de l’Institut des hautes études d’aménagement et de développement des territoires européens (IHEADTE). Ses auditeurs se regroupent en association pour diffuser les règles de bonne conduite et peser dans les orientations nationales et européennes du développement territorial.

L’Institut des hautes études d’aménagement et de développement des territoires européens (IHEADTE)

L’IHEDAT, Institut des hautes études d’Aménagement et de développement des Territoires créé en 2004 a été modifié en IHEADTE en 2005. La DIACT précise : « Porté initialement par la DATAR, (l’HIEADTE) se transforme en un outil partagé par l’État, les collectivités territoriales, les entreprises privées et les auditeurs, dans un cadre associatif. L’IHEDATE n’en garde pas moins son objectif initial. Il demeure un lieu de formation, de débat et de rencontre ayant pour vocation de favoriser le renouvellement de la pensée et des pratiques du développement des territoires en s’appuyant sur la confrontation des expériences. L’École Nationale des Ponts et Chaussées et l’Institut d’Études Politiques assurent conjointement le contenu scientifique du cycle de formation(.)». S’appuyant sur deux grandes écoles reconnues en France, moins dans les classements internationaux, l’IHEDATE se donne pour vocation de peser dans le débat national et européen d’aménagement et de développement du territoire. Son conseil d’administration comprend plusieurs collèges (État, Collectivités territoriales³⁹², entreprises privées et publiques, auditeurs de l’institut, membres de droit et les représentants de l’École des Ponts et de Science Po). Son budget en diminution, d’un montant proche de 500 000 € qui était auparavant intégralement supporté par la DATAR est aujourd’hui majoritairement financé par de grandes entreprises encore publiques (comme La Poste) et privées (comme le premier groupe européen de la grande distribution Auchan), l’État en apportant un quart³⁹³. Des universitaires et chercheurs renommés constituent l’équipe pédagogique qui assure les séminaires. On relève notamment la participation active de messieurs Pierre VELTZ, directeur de l’IHEDATE, par ailleurs Professeur à l’école des Ponts et à Science Po, conseiller de Christian BLANC, secrétaire d’État chargé du développement de la région capitale pour l’aménagement du pôle scientifique de Saclay, Laurent DAVEZIES, Professeur à l’Université de Paris Val de Marne, Patrick LE GALES, Professeur à Science Po et à Oxford.

L’institut recrute des auditeurs qui constituent un public diversifié mais dont chaque membre occupe des « fonctions de haut niveau ». « Dans chaque promotion, se côtoient élus, dirigeants d’entreprises privées ou publiques, hauts fonctionnaires de l’État et des collectivités territoriales, représentants de chambres consulaires ou d’organisations professionnelles, responsables d’associations, syndicalistes, journalistes » ³⁹⁴ .

Diversité ne valant pas ouverture, ce monde fermé de personnes qui occupent des fonctions de « haut niveau » œuvre à la diffusion de la bonne parole. Les auditeurs ont en effet créé une association de type 1901 dénommée « Club Initiatives pour l’aménagement des territoires » dont l’objet est explicite.

Statuts de l’association des auditeurs de l’IHEDATE, source www.IHEDATE.com

Respectueuse de ses statuts, l’association des Auditeurs de l’IHEDATE en partenariat avec la DIACT a organisé les premières assises nationales de l’ingénierie territoriale le 4 juillet 2007 à la Cité universitaire internationale de Paris. Compte tenu de l’existence d’un site internet www.assissidt2007.com nécessitant un mot de passe pour y accéder, on relève qu’il reste encore des efforts à réaliser pour atteindre l’objectif de l’ouverture et de la diffusion du savoir et des pratiques éclairées au grand monde.

La quête de reconnaissance d’une profession qui s’autonomise

Au niveau régional et intercommunal, il n’y a pas de prétention élitiste chez les agents de développement. On observe cependant une quête de reconnaissance de leur rôle de généraliste et d’acteur pivots du développement territorial sans statut clairement identifié. Ils se regroupent au sein de l’Union Nationale des Acteurs et des structures de Développement Local (UNADEL) au niveau national, dans l’ARADEL au niveau régional, pour peser dans la définition des procédures et défendre leurs intérêts professionnels.

L’UNADEL issue de la fusion en 1992 de l’Association Nationale pour le Développement Local et les Pays et de la Fédération des Pays de France se définit comme « le réseau associatif des acteurs et des structures du développement local, dans sa dimension partenariale et participative » ³⁹⁵. Elle regroupe notamment des élus, des agents de développement, des collectivités locales et des EPCI. Espace de ressources et d’analyse du développement territorial, elle diffuse des informations relatives au développement territorial et œuvre à la reconnaissance statuaire des agents de développement. Dans cette perspective, elle travaille à l’élaboration d’un référentiel professionnel qui définit les contours de ce métier éclaté, à l’intitulé changeant, aux profils de postes variables d’une structure employeuse à l’autre³⁹⁶. Ce travail est un préalable à la reconnaissance statutaire de ces professionnels sans profession clairement définie.

Depuis 2004, dans le cadre des discussions sur la réforme des statuts de la fonction publique territoriale, plus particulièrement des modalités de recrutement et de validation des acquis d’expériences³⁹⁷, l’association mobilise son réseau d’influence pour presser l’intégration des agents de développement dans la Fonction Publique Territoriale. Elle prône la création d’une spécialité animation au sein de la filière administrative des attachés territoriaux. Elle participe aux réflexions menées par le Conseil Supérieur de la Fonction Publique Territoriale sur les métiers du développement territorial. Son initiative est relayée par quelques parlementaires³⁹⁸ et associations régionales de Pays³⁹⁹. Concrètement, si des mesures d’intégration ont été actées dans un certain nombre de Départements sans que cela ne pose de problème, d’autres ont été sanctionnées dans d’autres Départements par des arrêtés préfectoraux. La sécurité juridique généralement proposée aux agents de développement non titulaires de la fonction publique est la substitution de contrats à durée indéterminée aux contrats à durée déterminée plusieurs fois renouvelés. En d’autres termes, ces velléités corporatistes n’ont pas trouvé la clé d’entrée dans la fonction publique territoriale.

Pourtant, les agents de développement assurent la maîtrise de l’intercession entre différents milieux d’action qui se retrouvent au titre de l’ingénierie territoriale dans le développement territorial. Cela ne signifie pas qu’ils occupent une place centrale dans le gouvernement multi niveau de l’action publique pour transformer les élus et la société civile en instruments de leurs propres intérêts.La centralité se traduirait par le fait que ce groupe professionnel conditionne la société locale et ses différentes composantes en fonction de ses propres règles et de ses propres exigences.

Au regard du faible impact des différentes études dans la définition des périmètres des dispositifs territoriaux, il ne semble pas que cette dynamique ait pu s’imposer de manière nette dans le gouvernement multi-niveau du développement territorial. Cependant, une stratégie professionnelle agit, dans laquelle professionnels de la politiques, élus et agents de développement se complètent et s’allient à d’autres pour imposer une dynamique socio politique spécifique : le projet qui sert leurs intérêts et ceux de leurs obligés.

En effet, les agents de développement, dans les dispositifs étudiés savent orienter le jeu d’acteurs en leur faveur et celui de l’intercommunalité de Pays. Par exemple, au sein des Pays les présidents d’EPCI pensent d’abord à l’intérêt intercommunal et électoral avant l’intérêt du Pays. Pour contourner cet écueil, les agents de développement cherchent à lier les décisions des élus à leur intérêt propre.

‘« R Alors une des stratégies des techniciens c’est de proposer des présidents de communauté de communes qui sont présidents de commissions Pays. C’est-à-dire qu’ils sont obligés de se sentir Pays sur un sujet donné. Quand il faut défendre tel dossier et bien ils vont défendre un dossier du Pays. 
(.) Bien heureusement, c’est notre boulot. Moi je suis censée travailler pour le pays, je vais faire en sorte de le construire. Mon élu commission du tourisme, quand il est un peu trop communauté de communes de la Côte roannaise, je vais essayer de lui apporter des arguments pays. C’est mon travail. Françoise c’est pareil, avec la communication. C’est une des stratégies qui permet de dépasser la logique communautaire. Ça ne marche pas toujours. Ca ne marche pas toujours, ce n’est pas nous qui décidons. »
Entretien n° 26 du 14 juin 2006.’

Cela signifie concrètement que les agents de développement qui travaillent pour les d’EPCI, les associations et le Pays se réunissent régulièrement pour développer de telles stratégies.

‘« Oui. On a des réunions qui peuvent être thématiques. Ca se prépare aussi de manière très informelle, au téléphone pour préparer le prochain comité de pilotage. Il y a des liens assez forts, il y a de la confiance.»
Entretien n° 26 du 14 juin 2006’

On observe également qu’un certain nombre de structures dotées en agents de développement et dont l’utilité tarde à s’affirmer savent jouer des subventions publiques pour se maintenir en vie.

‘« R Regardez (cette structure)⁴⁰⁰, un jour ça va disparaître. Ce sont des structures qui s’auto gèrent, qui vivent elles-mêmes, entre elles, se filent des subventions. Ça risque de sauter ! Et bien on n’a qu’à mettre un fonds. »
Entretien n° 34 du 1er juin 2007’

En d’autres termes les intérêts des agents se dissocient de ceux des élus même s’ils ont partie liée. On peut même observer une ingénierie du développement qui fonctionne sur elle-même en se passant des élus dominants. Elle s’autonomise petit à petit parce qu’elle gère les budgets.

‘« R Oui. Le jour où on a voté le budget avec les crédits pour les deux nouveaux postes, la décision a été votée sans les élus importants. »
Entretien n° 34 du 1er juin 2007’

La complexité croissante des instructions de projet rend les agents de développement indispensables aux élus pour répondre aux appels d’offres sources de subventions.

‘« R Effectivement, si on inclut l’ingénierie, l’ingénierie elle est indispensable pour répondre à ces appels à projet. Ces appels à projet ce sont des subventions, des guichets. Qu’il soit bon ou mauvais projet, ça fait quand même de l’argent. »
Entretien n° 34 du 1er juin 2007’

Non seulement, les agents de développement répondent à ce besoin de technicité, mais ils créent aussi ces besoins pour créer leur propres débouchés : l’inflation d’actions irréalisables entretient la pompe à subventions.

‘« R Oui c’est une bulle inflationniste. Je vois ça comme ça. Le plan de revitalisation de Tarare, il faut voir le nombre d’actions, il y en a 40 000, ils vont en réaliser trois. (.) Sans ingénierie on ne répond pas aux appels à projet, on n’a pas d’argent, on n’embauche pas de nouveaux techniciens, mais sans ingénierie, on bricole. On atteint des grosses sommes, 13 millions. La maison de l’emploi aussi ce n’est pas rien. Mais ces sommes avec un peu d’inventivité, le bricolage ça peut donner de meilleurs résultats que ce qu’on fait maintenant. L’argent est essentiel, mais ça cache le vrai débat. Là, on doit répondre à un appel à projets de la Région sur les technologies de l’information. On a des prestataires qui vont venir travailler sur le territoire mais c’est une course en avant perpétuelle. À Lamure sur Azergues, il y a un pôle d’excellence rurale. Ils réalisent qu’en fait ils n’ont pas l’autofinancement pour réaliser leurs projets. C’est un piège, plus on met d’actions, plus on va chercher de subventions. »
Entretien n° 34 du 1er juin 2007
« R Le système génère le système. Les sites de proximité existent depuis 1994 à titre expérimental jusqu’en 2000. À partir de 2000 jusqu’en 2006, ils sont consolidés en tant que site de proximité sur la création d’activités. Si on n’avait pas su répondre aux demandes des financeurs pour devenir une plate-forme, élargir la compétence, on ne serait pas passé. On aurait fait comme de nombreuses structures qui ne passent pas le contrat de plan État région. Cela s’autoalimente, certes. Mais les crédits publics étant rares, il y a intérêt à être bon. En tous cas essayer de l’être. »
Entretien n° 37 du 27 juin 2007’

L’ingénierie territoriale se nourrit également de l’externalisation de l’action publique vers les associations qui se professionnalisent toujours plus et les entreprises qui sont les relais nécessaires à l’extension de son savoir-faire. Elle s’inscrit dans une logique de coproduction et de mutualisation des expériences pour structurer le développement territorial⁴⁰¹.

Dans ce que nous appelons « la personnalité bureaucratique », la formation initiale en objectivant les compétences techniques nécessaires à l’administration à la gestion des procédures territoriales a aussi une influence. Peut être au détriment des valeurs de mobilisation de la société locale et des savoirs faire relationnels sans lesquels l’agent de développement reste aux ordres de la procédure.

‘« R Les universitaires forment les agents essentiellement sur les espaces ruraux depuis 50 ans, les politiques européennes et l’histoire du développement rural, l’économie du développement. Après, tout ce qui va être la boîte à outils de base de l’agent de développement, l’animation, la médiation, la gestion du conflit, tout ce qui va être de la méthodologie de projet, comment on fait émerger les initiatives locales, comment on accompagne les initiatives locales, quelle posture on a vis-à-vis d’initiative, c’est zéro ou un module qui dure deux ou trois jours. Donc ça veut dire qu’on a un agent de développement qui arrive sur le terrain sans être suffisamment armé. S’ils n’ont pas trop peur des gens, s’ils sont un peu à l’aise à l’oral, ils vont un peu patauger. Mais si ce sont des gens pas trop à l’aise, qu’est-ce qu’ils vont faire ? Ils vont se renfermer sur la tendance générale, faisons de la procédure, faisons de la gestion. C’est moins flippant de gérer des comptes dans son bureau que d’aller animer une réunion, ou d’accompagner un porteur de projet. Donc, on ne fait part remonter des initiatives locales. Comme les agents de développement ne sont pas assez bien formés, ils ne font qu’entrer dans le mouvement actuel de procédurisation, bureaucratisation, contrôle. On a un point de jonction qui s’entretient. Les agents de développement vont pas dire : je suis nul dans discours, je ne sais pas animer des réunions, j’ai peur des élus, je n’ai pas de culture politique, je ne sais pas comment me positionner. Et on donne l’impression que plus c’est organisé, plus il y a des actions, ce qui est totalement faux.
Je pense que le contenu des formations initiales a joué sur l’évolution du métier. Ça normalise le boulot. Je n’attaque pas les individus quand je dis cela. Je comprends qu’on puisse avoir peur, quand on a 22 ans se retrouver sur le terrain ce n’est pas facile.
Ce qui est flagrant, c’est que les agents de développement ont une culture politique insuffisante. »
Entretien n° 44 du 24 juin 2008’

L’émergence d’une personnalité bureaucratique chez les agents de développement est aussi entretenue par la formation professionnelle continue, par la recherche de références ou « benchmarking » qui diffusent des savoirs communs, parfois par simple mimétisme et qui lentement infusent, à force d’élargissement de leur application et de standardisation. Au final, on passe d’un « esprit pionnier » à un esprit bureaucratique du développement territorial. A ce titre, il est intéressant de montrer comment au niveau régional, une simple association d’agents de développement, au fonctionnement informel, s’est lentement bureaucratisée pour devenir un organisme professionnel incontournable en Rhône-Alpes pour structurer la profession de développeur économique.